Sistema electoral español

Justo Fernández López


Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG)

La Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General regula los procesos electorales: las elecciones al Congreso y Senado, las elecciones municipales y las elecciones al Parlamento Europeo.

Congreso

Elecciones reguladas por la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Establece:

Artículo 162 (extracto)

 

1. El Congreso está formado por 350 Diputados.

2. A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados. Las poblaciones de Ceuta y Melilla están representadas cada una de ellas por un Diputado.

3. Los doscientos cuarenta y ocho Diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a su población de derecho.

Artículo 163 (extracto)

 

1.a. No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 % de los votos válidos emitidos en la circunscripción.

1.b-c. Los representantes se asignarán a las listas restantes en función del Sistema D'Hondt.

Los diputados elegidos no tienen ninguna responsabilidad o relación con cada provincia.

La división en circunscripción provincial perjudica seriamente a los partidos pequeños y a los medianos cuya distribución no esté concentrada territorialmente.

El porcentaje mínimo de votos del 3 % para considerar una candidatura (LOREG, Artículo 163) solo tiene implicaciones prácticas en las circunscripciones grandes en las que se eligen muchos diputados (Madrid), en el resto ese mínimo no influye en la adjudicación de escaños.

Computan para el total de "votos válidos" los votos de cada candidatura y el voto en blanco, pero no el voto nulo.

Senado

Elecciones reguladas por la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

Elecciones municipales

La Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) establece el sistema electoral para las elecciones municipales, que se basa en la votación mediante listas cerradas y la asignación de concejales siguiendo el sistema D'Hondt.

El umbral electoral exigido a cada candidatura es el 5 % de los votos válidos emitidos,  lo que favorece (en mayor medida que el sistema D'Hondt) la composición de mayorías perjudicando a los partidos menos votados. La LOREG determina el número de concejales de cada municipio en función del número de habitantes censados.

El sistema funciona así:

 

Desestimación de las candidaturas con menos del 5% de votos respecto al total de votos.

 

Entre las candidaturas que superen el 5%, se dividen los votos obtenidos por cada candidatura entre 1, 2, 3, 4... y así hasta el número de concejales a elegir.

 

Se clasifican los cocientes obtenidos en orden decreciente, y se atribuyen los concejales al partido correspondiente a cada cociente, hasta completar el número total de concejales a asignar.

Efectos sobre el sistema de partidos

La división del territorio nacional en circunscripciones provinciales disminuye las opciones de los partidos pequeños y favorece el voto útil para los partidos mayoritarios.

Desde la Transición ha habido los siguientes gobiernos:

Mayoritarios (PSOE 1982-1989; PP 2000-2004 y 2011-actualidad), debidos a la división en circunscripciones provinciales sancionada por la Constitución para el sistema electoral, pues nunca un partido ha obtenido en España más de la mitad de los votos.

Minoritarios con apoyos diversos (PSOE 1989-1996 y 2004-2011; PP 1996-2000). Ninguno de estos últimos ha sido de coalición aunque esta opción sí se ha dado con relativa frecuencia en el ámbito autonómico.

El bipartidismo, concentración del voto entre los dos primeros partidos, ha ido siempre en aumento.

Fomenta el bipartidismo

La división en 52 circunscripciones propicia el bipartidismo en las provincias pequeñas. En una provincia que elige entre 1 y 7 diputados, los votantes sólo pueden elegir entre 2 o 3 partidos. Si eligen a otro partido su voto no tiene efecto y no contribuye a cambiar el reparto de escaños nacional. Esto reduce enormemente la libertad política de voto.

La mitad de los escaños del Parlamento provienen de provincias pequeñas, que eligen entre 1 a 7 diputados, de modo que la mitad de los escaños del Parlamento son cautivos de este bipartidismo.

Favorece la ingobernabilidad

La ley electoral española es proporcional y no otorga ventaja ninguna al partido más votado, lo que fomenta la ingobernabilidad. La llave del gobierno queda a menudo en manos de pequeños partidos, que con menos del 10 % de los votos deciden la política del gobierno.

En las elecciones generales de 1977, 1979, 1989, 1993, 1996, 2004 y 2008, ningún partido, ni coalición consiguió la mayoría suficiente para gobernar, teniendo que recurrir a pactos con pequeñas formaciones, que con una representación mínima consiguieron imponer sus políticas al total de la población.

En elecciones municipales y autonómicas, es habitual que el partido más votado por los ciudadanos no gobierne, y lo haga un grupo heterogéneo de pequeñas formaciones, a menudo en contra de lo anunciado en campaña.

CIRCUNSCRIPCIÓN

Una circunscripción o distrito electoral es el conjunto de electores a partir del cual se procede a la distribución de los escaños asignados. La conformación de distritos electorales pretende hacer efectivo el principio de la equidad en el voto, lo que obliga a buscar el equilibrio poblacional entre los distritos electorales pues la sobrepoblación o la subpoblación relativa de los distritos implica sub-representación o sobre-representación política.

La tarea de definir distritos electorales no es sencilla, implica tener en cuenta aspectos sociales, económicos, cuestiones legales, complejos aspectos metodológicos y técnicos.

El tamaño de una circunscripción no coincide con su extensión territorial o su volumen demográfico. El tamaño o magnitud de una circunscripción lo conforma el número de escaños asignados a la misma. Las circunscripciones pueden ser clasificadas, atendiendo a su magnitud, como uninominales y plurinominales.

Las circunscripciones para las elecciones a:

Congreso de los Diputados

Hay 52 circunscripciones para la elección de diputados para la cámara baja: 50 provinciales y 2 pertenecientes a las ciudades de Ceuta y Melilla. El reparto de diputados entre las circunscripciones está regulado por la Ley Orgánica 5/1985:

Cada circunscripción provincial dispone de dos diputados como mínimo, mientras que Ceuta y Melilla dispondrán de uno cada una.

El resto de los diputados, hasta alcanzar los 350 de la cámara, se reparten en proporción a la población de derecho de cada provincia.

Elecciones al Parlamento Europeo

En las elecciones al Parlamento Europeo España tiene una única circunscripción nacional.

Elecciones autonómicas

Para las elecciones autonómicas, las circunscripciones son generalmente provinciales, o municipales en los casos de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, aunque hay excepciones. En los casos de Canarias y Baleares cada isla constituye un distrito independiente.

En las autonomías uniprovinciales (Murcia y Asturias) se han formado distritos repartiendo el territorio: la circunscripción electoral del Oriente de Asturias, creada por la Ley Electoral del Principado de Asturias, la componen los residentes en los municipios del Oriente de Asturias. Tiene asignados en la actualidad 5 escaños de la Junta General. Se creó para que la relativamente escasa cantidad de habitantes de la zona no quedasen al margen de la representación en la Junta General arrastrados por los votos de las zonas urbanas.

el sistema de elección

En España se utiliza la llamada Ley D'hondt, sistema de cálculo proporcional creado a finales del siglo XIX por el jurista belga Victor D'Hondt. Además de España, lo utilizan muchos otros países como Argentina, Francia, Bélgica, Finlandia, Irlanda, Israel o Japón.

el sistema D'Hondt o ley D'Hondt

El sistema D'Hondt es una fórmula electoral, creada por Victor d'Hondt, que permite obtener el número de cargos electos asignados a las candidaturas, en proporción a los votos conseguidos (en proporción implica exactamente proporcional).

En cada circunscripción se excluye primero a las candidaturas que no hayan obtenido, al menos, el 3 % de los votos válidos emitidos. Con el resto de las candidaturas, se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos.

Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc, hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores, atendiendo a un orden decreciente.

Los escaños se asignan por orden, según los cocientes, de mayor a menor, de forma que el primer diputado lo consigue el partido A (80.000), el segundo es para el B (65.000), el tercero vuelve a ser del A (40.000), el cuarto del B (32.500) y el quinto otra vez para el A (26.666) Mientras, el partido C se ha quedado fuera por muy poco.

La ley D'Hondt tiene un alto grado de proporcionalidad en un sistema con un gran número de escaños a elegir por cada distrito, aunque dista mucho de la proporcionalidad cuando los votantes están divididos en numerosos distritos electorales con un número reducido de representación.

Se utiliza en los siguientes países europeos: Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda del Norte (en el Reino Unido), los Países Bajos, Polonia, Portugal, la República Checa y Suiza. En América, se utiliza asimismo en los siguientes países: Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. También en Israel, Japón y Turquía. Algunos sistemas similares alternativos son el método Sainte-Laguë (ordinario y modificado) o el método danés.

La ley D'Hondt tiene un efecto distorsivo menor cuando la circunscripción es única, si se divide el territorio donde tienen lugar las elecciones en número alto de distritos y se combina esto con la ley D'Hondt la discrepancia entre el porcentaje de votos de cada partido y el porcentaje de escaños de cada partido se dispara. En los sistemas de representación proporcional el sistema D'Hondt es el que presenta la máxima distorsión.

La circunscripción provincial

El verdadero problema son las circunscripciones, es lo que hace que los restos de las divisiones de D'Hondt se pierdan. De haber circunscripción única se podían acumular y la proporcionalidad sería más real. Pero el problema es no tener circunscripción única y no la ley D'Hondt.

El problema es que el sistema electoral después de la Transición tiene su origen antes de la Constitución de 1978: la circunscripción provincial y los mecanismos que favorecen el bipartidismo fueron introducidos por la Ley para la Reforma Política (del 4 de enero de 1977), aprobada por las Cortes franquistas, «para evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara». El objetivo era garantizar gobiernos fuertes evitando la multiplicación de pequeños partidos que harían imposible la gobernabilidad. Estos principios, que favorecen el bipartidismo, fueron recogidos por la Constitución y más tarde por la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) de 1985.

Alguna comunidad autónoma introdujo después mecanismos todavía más desfavorables a los partidos pequeños (País Valencià) y otras ni siquiera tienen una ley electoral que adapte estos viejos principios (Catalunya).

El sistema electoral español y el bipartidismo

El sistema electoral español es desproporcional, impone el bipartidismo, fomenta la polarización y hace casi imposible que surja un tercer partido moderador. Los nacionalistas quedan como única alternativa para pactar.

«Aunque la Constitución habla de "representación proporcional", lo cierto es que las desproporciones en los resultados son de las mayores de la escena internacional. No sólo no se garantiza una proporción más o menos ajustada entre votos y escaños, es que ni siquiera se salvaguarda el mero orden en el que los votantes colocan a los partidos: una formación con menos votos que otra puede conseguir más escaños. Por eso muchos estudiosos del sistema no lo consideran proporcional sino mayoritario atenuado.

Pero un sistema mayoritario se caracteriza por sobrerrepresentar al partido ganador facilitando así que forme gobierno. En el sistema electoral español se impone el bipartidismo y se fomenta la polarización, siendo casi imposible que surja un partido de centro que pueda ejercer un factor moderador. Por otro, la única alternativa para pactar la ofrecen los nacionalistas.» [Jorge Urdanoz Ganuza, en El País – 16/02/2008]

En 42 de las 52 circunscripciones hay nueve o menos diputados en juego, con una media de seis, y en muchas de ellas el escaso número hace que normalmente la tercera formación no tenga oportunidad de escaño.

Al final este sistema lleva a que el Congreso esté siempre copado, en el entorno del 80 %, por los dos partidos mayoritarios.

Los electores son cada vez más conscientes de esa situación y los grandes partidos se encargan de recordárselo con sus apelaciones al "voto útil" ante la evidencia de que votar a opciones minoritarias en muchas circunscripciones tiene escasa o nula repercusión en los resultados.

Las claves del sistema electoral en España

Los partidos grandes son los mejor parados de este sistema, mientras que los partidos pequeños son los más perjudicados. Pues concentran muchos votos en el conjunto del país, pero como los escaños se atribuyen por circunscripciones esos apoyos se dispersan. Por eso no consiguen en la mayoría de las provincias el porcentaje mínimo de representación para optar a un diputado.

A los partidos pequeños tampoco les benefician los votos en blanco, porque son considerados válidos para hallar el porcentaje mínimo del 3 % y eso hace que después sean necesarios muchos más votos para cada escaño. Mientras, otros partidos que concentran sus votos en pocas circunscripciones consiguen más representación pese a tener menos votos en el conjunto del país.

El voto de los electores no vale lo mismo en todas las circunscripciones y su traducción en escaños depende de varios factores.

número de diputados a elegir

El Congreso se compone de 350 diputados que representan a 52 circunscripciones. El reparto de diputados por circunscripción se hace según la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) de 1985.

Ceuta y Melilla disponen de un diputado cada una, mientras que el resto de circunscripciones -provincias- tienen asignados dos diputados como mínimo y el resto se reparten según la población empadronada. Madrid y Barcelona son las circunscripciones con más diputados, 36 y 31, respectivamente, y Soria la provincia con menos, los dos mínimos.

¿Mejorar la equidad a costa de dificultar mucho la gobernabilidad?

«Un reciente artículo en estas páginas de Rosa Díez (Lo que les une, 29 de marzo) plantea vigorosamente la necesidad de una reforma profunda del sistema electoral vigente en España, aquejado, según su criterio, de una profunda inequidad en beneficio de los dos grandes partidos y perjuicio de las minorías nacionales.

El argumento central de Rosa Díez se refiere a la equidad, o, más bien, a la falta de ella en el reparto de poder que otorgan los votos. El tamaño de los distritos y la asignación de un mínimo de representación (dos escaños) a todas las provincias dan lugar, en efecto, a llamativas diferencias de coste entre escaños muy "baratos" (el PSOE obtiene el segundo escaño de Teruel con un cociente electoral de 19.308 votos) y otros prohibitivamente "caros" (el único escaño de IU por Madrid le "cuesta" 164.565 votos). Este es sin duda el aspecto más decisivo del sistema electoral en términos de inequidad, y en el fondo aquel del que derivan otras dimensiones, por ejemplo, el hecho de la mayor penalización que sufren los partidos minoritarios nacionales sobre los que obtienen sus votos en una comunidad específica. Así, resulta que el "coste medio" en votos de cada escaño más bajo no es el del PSOE o el del PP (idénticos entre sí, cerca de 67.000 votos), sino el del PNV, al que cada escaño le ha "costado" poco más de 50.000 votos, que suponen poco más de una décima parte del coste medio soportado por IU.

La cuestión es que la equidad no es ni puede ser la única dimensión a atender a la hora de evaluar una Ley Electoral. Porque de lo que se trata es de un delicado trade-off entre equidad (que los votos se conviertan en representación parlamentaria de una forma justa, que "valgan" por igual) y eficacia (que los Parlamentos elegidos sean capaces de producir gobiernos viables y estables). Y si en la primera dimensión el sistema español puede suscitar alguna opinión crítica, es difícil negar que en la segunda ha funcionado casi como un reloj.

Así, desde 1977, ha habido 10 elecciones generales. Tras todas ellas el partido ganador ha podido formar gobierno, pese a que en la mayoría de ellas no ha habido mayorías absolutas. Esos gobiernos -no sólo los mayoritarios, sino también los minoritarios- han sido estables y han podido acabar sus mandatos, salvo en 1982, por la descomposición de UCD, y en 1996, por la combinación de crisis económica y política del final del felipismo. Pero, aun más notable, se ha conseguido esa estabilidad gubernamental sin que siquiera los gobiernos minoritarios hayan formado coaliciones, sino con apoyos externos puntuales o estables en el Parlamento. Y, por supuesto, el sistema ha demostrado que canaliza perfectamente la alternancia. [...]

La fuente de la relativa inequidad no es la prima a los grandes y el castigo a los pequeños (eso es la consecuencia) sino el mandato constitucional que hace de la provincia el distrito electoral. ¿Vale la pena cambiarlo? Bastantes querellas interterritoriales tenemos ya como para inventarnos una nueva. Y, encima, al hacerlo, dificultar más la formación de gobiernos estables, uno de los rasgos más positivos de nuestro sistema político gracias, entre otras cosas, al sistema electoral.» [José Ignacio Wert: “Sistema electoral, entre equidad y eficacia”, en El País - 20/04/2010]

¿Cómo reformar el sistema electoral actual?

«El sistema electoral español no es de los más receptivos a la participación política. Seguimos usando esencialmente el sistema electoral aprobado por el primer Gobierno de Suárez para las Cortes de la transición. Las listas cerradas de candidatos sólo le ofrecen al elector la posibilidad de mostrar su preferencia por una opción de partido. La vuelta electoral única y el bloqueo de las listas hacen que las alianzas parlamentarias se sustancien sólo entre los elegidos, sin intervención de los electores, a diferencia de lo que ocurre en algunos sistemas electorales foráneos.

El sistema hispano ha resultado ser, por otra parte, de proporcionalidad muy débil pese a existir un mandato constitucional preciso en favor de la representación proporcional. Para adaptarse a ese mandato sería necesario ampliar el número de escaños del Parlamento hasta el máximo previsto en la Constitución; además, tal vez modificar la circunscripción electoral provincial en beneficio de circunscripciones por comunidades autónomas. Y muy probablemente sustituir el cómputo de d'Hondt por otro de mayor finura redistributiva, para que todos y cada uno de los votos sean igualmente determinantes o, dicho llanamente, tengan el mismo peso al traducirse en representación parlamentaria. [...]

Sin embargo, el sistema electoral puede aliviar su lado esperpéntico con una modificación muy simple, que en sí misma no introduce innovaciones substanciales en el sistema de partidos, pero sí en el interés por la participación política de los ciudadanos. Se trataría de que los ciudadanos pudieran optar entre votar a favor de una de las listas electorales presentadas o votar en contra de una de ellas. Que pudieran optar entre votar y vetar a una sola de las opciones presentadas. Para esto último bastaría introducir en el sobre de la votación una lista tachada; y en el escrutinio deducir los votos negativos o vetos a cada formación de los votos afirmativos, distribuyéndose los escaños según el total de los votos emitidos.

Creo que esta posibilidad, de impoluta virginidad democrática, sólo puede tener efectos políticos higiénicos. El ciudadano que hoy vota tapándose la nariz, por decirlo así, puede tener muy claro, en cambio, quién no desea en absoluto que gobierne. Con el pequeño cambio sugerido, quienes ahora votan en blanco o incluso los que no cumplen con el deber cívico del sufragio seguramente se sentirán atraídos a expresar su voluntad política y a participar en la vida colectiva, no tanto para manifestar una confianza que no tienen, sino para poner de relieve un temor -o un horror- que les parezca fundado. [...]

Muchas veces, aunque no sabemos muy bien lo que queremos, tenemos en cambio una idea precisa y muy concreta de lo que no queremos, y obramos en consecuencia. Si eso nos permite funcionar en nuestra vida personal -a veces acercándonos a lo que queremos, y a veces evitando lo que no deseamos-, ¿por qué no ha de funcionar en la formación de nuestras voluntades colectivas?» [Juan-Ramón Capella: “Sistema electoral y participación política”, en El País - 07-01-2006]